«Україна позбавляється своєї козирної карти», – діаспорянин про паузу з підписанням СНО-І (Договору про ядерне скорочення) Україною

УКОР/22-125

15.02.93

Президенту України Л.М.Кравчуку

Шановний Леоніде Макаровичу,

Надсилаю до відома аналітичну довідку, підготовлену полковником армії США у відставці, консультантом з питань національної безпеки С.Д.Олійником, щодо впливу стратегічної ядерної зброї на території України на її національну безпеку.

В зазначеній довідці автор викладає можливі позитивні та негативні наслідки різних шляхів вирішення питання позбавлення Україною ядерної зброї.

Додаток: згадане.

З повагою

Міністр А.М.Зленко

Ядерні озброєння та національна безпека України

Документ, добровільно підготовлений Стефеном Д. Олійником, полковником армії США у відставці, консультантом з питань національної безпеки

Проблема: вирішити питання про стратегічні ядерні озброєння без зменшення національної безпеки України.

Заступ: в цьому документі аналізуються найважливіші питання, які українському урядові необхідно вирішити для прийняття рішення щодо знищення стратегічних ядерних озброєнь, розміщених сьогодні на території України. Метою документу є забезпечення українського уряду ефективними політичними альтернативами, які дали б йому можливість вирішати стратегічне питання, не завдаючи при цьому шкоди життєвим національним інтересам України.

Фактори, які впливають на вирішення проблеми:

На території України розміщені 176 ядерних міжконтинентальних балістичних ракет (МБР), які є спадщиною політики безпеки колишнього Радянського Союзу та базування його стратегічних ядерних сил, до якої Україна не мала ніякого відношення.
Український уряд закріпив свою позицію в цьому питанні в Декларації про суверенітет від 16 липня 1990 року, Декларації Верховної Ради України від 24 жовтня 1991 року, а також в наступних офіційних політичних заявах, в яких підтверджується намір України стати без’ядерною державою і знищити арсенал ядерної зброї, розміщений на її території.
Західні держави, особливо Сполучені Штати, наполягають на тому, щоб Україна ратифікувала Договір про СНО-І та приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, що стало б першим кроком на шляху до ратифікації та виконання Договору про СНО-2, а також на шляху до знищення всієї ядерної зброї, розташованої на території України, Бєларусі та Казахстану.
Український уряд висловив серйозну стурбованість щодо національної безпеки України, після того, як вона знищить свій ядерний потенціал і залишиться без засобів стримання.
Український уряд не має фінансових та технічних ресурсів, необхідних для знищення свого ядерного арсеналу і вжиття адекватних заходів безпеки у випадку екологічного забруднення.

Обговорення:

Український уряд в принципі бажає ратифікувати Договір про СНО-І і приєднатися до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, після того як будуть виконані декілька головних вимог. Найголовнішими з них є:

Україні надається фінансова допомога для покриття витрат, пов’язаних зі знищенням ядерної зброї, розміщеної на її території;
Україна отримує або високоякісні ядерні матеріали, що містить в собі ця зброя, або грошову компенсацію за ці матеріали;
в певній формі Україна отримує гарантії безпеки з боку Сполучених Штатів або держав Заходу з метою захисту незалежності України і недоторканності її кордонів від конвенційних загроз з боку сусідніх країн після того, як вона стане без’ядерною державою і втратить можливість стратегічного стримування.

За станом на сьогоднішній день Сполучені Штати по суті погодились задовольнити перші дві умови, хоча розмір фінансової допомоги ще не узгоджений і вимагає подальших переговорів. Водночас, Сполучені Штати уникають офіційного надання гарантій безпеки Україні, мотивуючи це тим, що будь-які тверді зобов’язання перед Україною з питання її національної безпеки можуть бути розцінені сусідами України як недружній акт, особливо Росією.

Таким чином, перед Урядом України постають два ключових питання:

як захистити загальні інтереси національної безпеки в довгостроковому плані, тобто після того, як вона позбудеться ядерної обороноздатності,
в короткостроковому плані – яким чином реагувати на дипломатичний і політичний тиск з боку Заходу, особливо Сполучених Штатів Америки, не погіршуючи з ними свої хороші стосунки.

Питання перше – Довгострокові інтереси національної безпеки

Український уряд відчуває серйозну занепокоєність щодо забезпечення національної безпеки, в разі якщо Україна набере без’ядерного статусу. Ця занепокоєність є небезпідставною, враховуючи потенційну загрозу її національній безпеці від сусідніх країн, особливо Росії, в плані їхнього воєнного потенціалу і їх поки що невизначених коротко- і довгострокових політичних намірів.

До того часу, поки не будуть нормалізовані відносини між Україною та її сусідами, зокрема Росією, як і годиться демократичним державам, і поки російське політичне і воєнне керівництво не визнає de facto існування української незалежної і суверенної держави, володіння Україною ядерною зброєю служить, щонайменш на близьку перспективу, явним і переконливим засобом стримування потенційного агресора, принаймні до того часу, поки Україна не створить ефективних (неядерних) оборонних сил стримування для гарантування своєї безпеки.

Це також служить важливим символом могутності новоствореної держави. Але перш за все, в практичному плані ця зброя служить великим козирем на переговорах, що зараз ведуться.

Поки визнається дилема, що постала перед Сполученими Штатами стосовно можливих наслідків надання будь-якого виду твердих гарантій безпеки Україні, проблема не є нерозв’язаною. Отож, те, що вкрай необхідно – це знайти добре визначену формулу для надання Україні достатніх гарантій її безпеки, які були б прийнятними для всіх зацікавлених сторін і не загрожували б сусіднім з Україною державам.

Будь-яка формула, розглянута таким чином, повинна передбачати тверде зобов’язання з боку західних держав, Сполучених Штатів. Вона не повинна мати чисто декларативний характер. Щоб бути вартої паперу, на якому вона написана, ця формула повинна бути складена в процесі переговорів на предмет укладання угоди. Більш того, щоб переговори були ефективними і не загрозливими для Росії, до них стосовно будь-якої такої формули з самого початку необхідно залучити Росію, щоб робити її стороною будь-якої такої угоди з питань безпеки.

Далі наводяться можливі формули для розгляду:

Варіант перший: надати гарантії безпеки Україні (можливо також Бєларусі і Казахстану) шляхом «внесення поправок до Договору про СНО-І і включення такої гарантії до Договору або окремого протоколу до нього з подальшою ратифікацією Сполученими Штатами і Росією, а також трьома республіками. Певна річ: проти цього будуть заперечувати Сполучені Штати і Росія на тій підставі, що це відклало б виконання Договору про СНО-І через повторну ратифікацію Договору зі змінами. Якщо конгрес США, напевне, не буде мати заперечень, дії російського парламенту важко передбачити.
Варіант другий: (Це фактично є доповнення до варіанту першого): Для того, щоб уникнути повторного розгляду Договору про СНО-І законодавчими органами США і Росії, одним з рішень може бути внесення поправок до Договору про СНО-ІІ, який ще не ратифіковано. Ратифікація і конгресом США, і російським парламентом, таким чином, автоматично зобов’язала б Росію поважати цілісність державних кордонів України та її політичну незалежність. Подібним чином вона зобов’язала б Сполучені Штати щодо гарантії безпеки на користь України. Єдина проблема, пов’язана з цим можливим рішенням, полягає в тому, що воно вимагало б від України ратифікувати Договір про СНО-І, покладаючись на словесну обіцянку, до ратифікації Сполученими Штатами і Росією Договору про СНО-ІІ, і не було б жодної гарантії, що дві держави дотримають свою обіцянку, тобто гарантуватимуть безпеку України в рамках Договору про СНО-ІІ.
Варіант третій: Провести голосування з питання такої гарантії безпеки в Організації Об’єднаних Націй з тим, щоб Росія проголосувала за її надання, тим самим зв’язавши себе зобов’язанням. Цей варіант є слабкішим за попередні два, тому що він не накладав би досить твердих зобов’язань на жодну з держав, що можуть гарантувати безпеку Україні, а сама по собі Організація Об’єднаних Націй не має власного механізму примусового втілення своїх рішень в життя.
Варіант четвертий: Прийняти Україну і, можливо, навіть Росію до НАТО (обидві країни висловили зацікавленість щодо вступу до цієї організації). Як члени однієї організації безпеки, Україна, Росія та Україна були б зв’язаними зобов’язаннями визнавати незалежність і державну цілісність одна одної. Сполучені Штати, як ключова держава-член НАТО, виступила б гарантом цього зобов’язання. Цей варіант має декілька вузьких місць: Україна проголосила себе позаблоковою державою (це можна було б змінити), як тільки б Україна вступила до НАТО, що в Москві це розглядали б як виклик, та й Росія навряд чи вступить до НАТО за теперішніх політичних умов в Росії.
Варіант п’ятий: Існуюча Хельсінкська угода з питань безпеки в Європі вже зараз передбачає декларативну гарантію своїх членів поважати недоторканість національних кордонів. Оскільки підписана Радянським Союзом, ця угода задумалась для того, щоб захищати, між іншим, статус кво в Східній Європі і тодішні кордони Радянського Союзу. Після розпаду Радянського Союзу деякі країни-члени колишнього СРСР, в тому числі і Україна, підписали Хельсінкську угоду.

Виникає таке питання: чи слід вносити в договір поправки з метою зробити його більш дієвим, включивши положення, яке повинно бути ратифіковане всіма його учасниками і буде передбачати, що агресія одного з його учасників проти іншого вважається агресією проти всіх його учасників. Це зобов’яже більшість європейських держав-учасниць Хельсінкського договору прийти на допомогу тим своїм партнерам, які стали жертвою агресії з боку країни, що стоїть осторонь Хельсінкської групи.

Проте, цей варіант передбачає тривалий процес переговорів в європейському співтоваристві, і існує ймовірність, що він не буде прийнятий всіма його учасниками.

Питання друге – Погодження дій України з Договором про СНО-І

Крім забезпечення фінансової допомоги і гарантії безпеки України в обмін на ратифікацію Договору про СНО-І існує також питання погодженості ратифікації Договору про СНО- І Україною, яке виникло в зв’язку з результатами останніх президентських виборів в Америці. Адміністрація Буша, яка продовжувала політику Рейгана щодо обмеження ядерної зброї, програла на виборах і буде виконувати свої обов’язки між ніж три тижні. Нова адміністрація обраного президента Клінтона, яка почне працювати з 20 січня, ще чітко не визначила своєї точки зору на ядерну зброю і пов’язані з нею питання, хоча вважається, що загалом вона продовжуватиме політику адміністрації Буша в цьому питанні.

Таким чином, питання, що стоїть перед тими, хто відповідає за українську політику, полягає ось в чому: чи повинна Україна приєднатися до Договору про СНО-І до того, як адміністрація Буша складе свої повноваження і таким чином безповоротно візьме на себе зобов’язання знешкодити свій стратегічний потенціал або чи повинна вона чекати на те доки адміністрація Клінтона вступить в свої права і сформує свою політику по стратегічній ядерній зброї і по відносинах між Сполученими Штатами і колишніми радянськими республіками? Нижче наводяться обговорення двох альтернатив щодо вирішення цієї дилеми.

Альтернатива Перша: Ратифікація Договору про СНО-І до 20 січня

Адміністрація Буша постійно намагалася завершити ратифікаційний процес по Договору про СНО-І, який разом з підписанням Договору про СНО-ІІ увінчав би чотирирічне правління. Ця адміністрація в своїй політиці використовувала як пряник, так і палицю. З одного боку, вона давала більш привабливі обіцянки фінансової допомоги Україні, для того щоб компенсувати витрати, пов’язані зі знищенням ядерної зброї, а також інші відповідні стимули, але не гарантії безпеки.

З іншого боку, адміністрація висловила приховані загрози відповідних дій (наприклад, відкликання економічної допомоги, остракізм України в міжнародному співтоваристві, різні ембарго, тощо). З цією метою вона використовувала як офіційні, так і неофіційні канали і «заохочувала» шмагання України в американських засобах масової інформації.

Вигоди альтернативи один:

Сполучені Штати надають Україні фінансову допомогу (поки що обмежену 176 мільйонами американських доларів), для того щоб компенсувати витрати, пов’язані з демонтажем ядерної зброї, дають обіцянки майбутньої економічної допомоги і співробітництва, перспективу завоювати схвалення міжнародної громадськості як ядерної держави, яка перша відмовилась від свого ядерного потенціалу і статусу.

Ризики альтернативи один:

Якщо Україна ратифікує договір про СНО-І до того, як адміністрація Клінтона приступить до своїх обов’язків 20 січня, то вона, врешті решт, на ділі виключить себе з гри, тому що вона, таким чином, позбавляється свого єдиного важливого важелю впливу, своєї козирної карти (якщо користуватися термінологією карточної гри) і, таким чином, позбавить себе ролі серйозного партнера в міжнародних відносинах.

Недостатньо бути тільки «гарним хлопцем» в міжнародному співтоваристві. Для того щоб завоювати повагу, потрібно мати можливість діяти відсіч, або, принаймні, мати потенціал до цього. Потенційно це був би дуже небезпечний крок в той час, коли політична стабільність в Росії викликає сумнів, як і її короткострокова зовнішня політика на майбутнє.

Іноземні держави, і особливо Росія, будуть тлумачити українські дії як прояв слабкості, вважаючи, що Україна буде легко піддаватися обіцянкам і залякуванням. Адміністрація Клінтона вже зорієнтована на внутрішні проблеми Америки і навряд чи буде мати стимули серйозно сприймати Україну в політичному, економічному і військовому плані.

Одним словом, деякий час Україна не буде відігравати важливу роль на міжнародній сцені. Якщо не брати до уваги відчутну користь фінансової допомоги і скороминучі вихваляння з боку президента Буша і можливо інших західних лідерів, до обіцянки майбутньої допомоги Україні з боку адміністрації Буша є тільки обіцянками, оскільки ця адміністрація сходить зі сцени. А адміністрація Клінтона, що заступає на її місце, не буде мати будь-яких моральних зобов’язань по дотриманню обіцянок, які дала попередня адміністрація.

Альтернатива Друга: Ратифікація Договору про СНО-І після 20 січня

В той час коли обраний президент Клінтон ще не визначив майбутньої політики своєї адміністрації в цілому, а особливо по відношенню до Росії і України, відомо, що його апарат звертає пильну увагу на питання російсько-українських відносин і на питання намірів України щодо своєї стратегічної зброї. Вони розглядають різні варіанти і стимули, якими можна вплинути на Україну з тим, щоб вона приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї і ратифікувала Договір про СНО-І. Хоча вступаюча в свої обов’язки адміністрація Клінтона буде намагатися розв’язати свої внутрішні проблеми, зокрема проблеми економіки США, питання контролю і скорочення стратегічної ядерної зброї матиме першорядкове значення на її порядку денному.

Крім того, все вказує на те, що ключові члени Конгресу вже звикли з думкою про те, що Україна не ратифікує Договір про СНО-І до 20 січня і що має бути проведений новий раунд переговорів для того, щоб залучити Україну до цього процесу.

Переваги при відкладенні ратифікації Договору про СНО-І на строк пізніше 20 січня

Україна вступить в початковий період президентського правління Клінтона як серйозний партнер і важливий фактор на міжнародній арені. Працюючи з новою адміністрацією Клінтона в цьому дуже важливому стратегічному ядерному питанні, Україна займе чільне місце серед зовнішньо-політичних пріоритетів адміністрації президента Клінтона. Подобається це чи не подобається президенту Клінтону, він усвідомить, що йому потрібно буде мати справу з Україною для того, щоб ратифікувати і виконати міжнародний Договір про СНО-ІІ. Він познайомиться з Україною і зрозуміє її проблеми, національні інтереси і потреби. І чим більше він знатиме про Україну та її проблеми, національні інтереси і потреби. І чим більше він знатиме про Україну та її потреби, тим більш вірогідним стане те, що під час його правління його зовнішня політика щодо України стане набагато реалістичнішою і більш зацікавленою.

Відкладаючи ратифікацію Договору про СНО-І на строк після 20 січня, Україна матиме більше часу на підготовку своїх міркувань та положень щодо згоди з умовами Договору про нерозповсюдження ядерної зброї. Не будучи під тиском надмірної поспішності, український Уряд зможе краще сформулювати свою політику безпеки і свої турботи. Він зможе поліпшити свою позицію під час переговорів, добиваючись найбільш вигідного для себе рішення.

Інші держави, особливо Росія, усвідомлять, що Україна не слабка держава, якою керують наївні ідеалісти та мрійники, яких легко залякати, а скоріше нею керують принциповий та реалістичний уряд і парламент, яких не можна купити обіцянками, яким не можна нав’язувати свою волю і які пам’ятають як про національні інтереси, так і про інтереси всього людства. Він дасть зрозуміти світові, як у випадку з Ізраїлем, що коли йдеться про національне виживання української нації, український уряд та парламент захищатимуть в першу чергу життєві інтереси України від усіх погроз та спокус.

Ризик відкладання ратифікації Договору про СНО-І на строк після 20 січня

Ризик при відкладанні ратифікації Договору про СНО-І українським парламентом на строк після 20 січня є мінімальним. Нова адміністрація буде протягом місяця чи двох після інавгурації надто зайнята організаційними питаннями, отриманням схвалення сенату щодо посадових осіб кабінету, визначенням політичних напрямків, а також тим, що вона вважає своїм першочерговим завданням, а саме – поліпшенням внутрішньої економічної ситуації.

Можна бути впевненим, що адміністрація Клінтона зазнаватиме психологічного тиску щодо необхідності ратифікації Договору про СНО-ІІ в Сенаті США і продовжуватиме політику тиску на Україну, яку почала адміністрація Буша з тим, щоб вона ратифікувала Договір про СНО-І, а засоби масової інформації США продовжуватимуть кампанію проти відкладання Україною цієї акції.

Але це тільки зміцнить козирі України, тому що без ратифікації Договору про СНО-І всіма країнами не можна займатися Договором про СНО-ІІ. А той факт, що Україна навіть перебуватиме на перших сторінках американських газет, навіть якщо йтиметься про неї в негативному плані, принесе користь Україні, тому що допоможе привернути увагу люду до основних питань, що стоять перед Україною: проблеми національної безпеки та необхідність отримання достатньої економічної та технічної допомоги.

Що необхідно зробити тим часом, – це мобілізувати представників засобів масової інформації, що співчувають становищу України (в США та західній Європі є багато дружелюбних настроєних представників засобів масової інформації, які формують громадську думку) щоб представити проблеми та інтереси України в реалістичній і позитивній формі.